卢晓中 | 国家基础权力视域下的我国大学办学自主权

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  摘要： 大学办学自主权与大学自治、学术自治等概念的意蕴相近。政府主要通过立法赋权、行政授权及大学建章立制等其他确权行为来确立大学在学术、教育和行政方面的合法性权力。我国大学办学的有关权力包括两个层面，一是作为高等教育举办者的政府（包括中央政府和地方政府）拥有的权力；二是大学自身所拥有的权力及其内部的权力网络，两者构成了大学办学的“国家基础性权力”的权力网络和权力系统。从应然与实然相结合的角度对我国大学办学自主权的拥有、扩大和落实三个方面进行考察，大学办学自主权并不存在一种理想模型，不能简单照搬和移植国外的一些做法，而需结合具体的国情政体、高等教育的发展目标及现状等因素作出理性的适当选择。大学办学自主权扩大包括存量式扩大和增量式扩大，存量式扩大是基于大学办学需要或针对大学办学存在的问题而作出的某种调适，而增量式扩大则具有明显的建构性。大学办学自主权的落实涉及办学自主权的法律赋权或行政授权的实际获得、办学自主权的运行及其督促检查。

  关键词：大学；办学自主权；拥有；扩大；落实

大学办学自主权既是一个中国话语，又是一个具有普遍意义的概念，它与大学自治、学术自治等概念的意蕴相近。自20世纪80年代以来，大学办学自主权问题就一直受到我国高等教育理论和实践领域的高度关注，笔者也曾写过多篇文章对此作过一些探讨。同时，它是一个历史范畴，在不同时期都有值得探讨的时代命题。本文基于“国家基础权力”的视域，着重从我国的实际出发，对大学办学自主权的有关问题再作进一步的思考。

一、权力来源与大学办学自主权 

大学办学自主权的核心是权力来源及其配置。而权力这一概念可从多个学科视角来认识，基于大学办学自主权的性质及笔者的重点关切，本文着重从社会权力的角度来认识。作为社会学视角的社会权力，指的是通过支配人们的环境以追逐和达到目标的能力。在追逐自身目标的过程中，人类加入了彼此合作的权力关系。根据英国社会学家迈克尔·曼在《社会权力的来源》一书中所持的观点，社会是由多重交叠和交错的社会空间的权力网络构成的。社会中“决定性的”，即社会权力的四个来源是：意识形态的、经济的、军事的和政治的（IEMP）。这四个来源是交叠的社会互动网络，而不是单一社会整体的维度、层次或要素，它们也是达到人类目标的组织、制度手段。迈克尔·曼特别提出了一个“国家基础性权力”的概念。所谓“国家基础性权力”，指的是“一个中央集权国家的控制能力”，也就是“一个中央政府渗入其疆域以及在逻辑上实施决策的制度化能力”。在他看来，一个社会不仅需要有道路、公用设施等物质性基础设施，更需要有关于权力等的制度性基础设施。可以说，一个国家的治理能力，主要体现为它提供制度性基础设施的能力。迈克尔·曼的有关观点为解释政府与大学“彼此合作”的权力关系及大学办学自主权提供了一种值得关注的分析视角。

中世纪欧洲，诞生了被称为人类文化史上“智慧的花朵”的中世纪大学（现代大学也发端于此）。自此，宗教神权和世俗政权对大学领导权的争夺一直伴随着大学的变迁与发展过程。即使在民族国家出现以后，这种争夺依然存在，甚至在一些时期、一些国家还异常激烈。正是在这一变迁与发展过程中，大学权力也随着宗教神权与世俗政权的此消彼涨而不断发生变化。值得注意的是，无论是宗教神权占据主导，还是世俗政权占据优势时期，其间的不同年代各自对待大学的态度并不一致，由此也使得大学权力拥有情况也不相同。直至现代，随着高等教育在社会经济发展中的地位与作用不断提升，大学开始逐渐走向“社会的中心”，各国政府对大学给予了极大的重视，而且作为一种“国家基础性权力”建设，普遍加强了对大学的控制，同时在大学办学过程中国家力量即政府权力与大学办学自主权之间的博弈也日趋激烈。

现代大学组织权力的获得主要可分为内发和外铄两种来源。所谓内发的权力，即指大学所承载的某些内在、永恒的人类追求，如对高深学问的探求是大学区别于其他社会组织的根本所在，由此大学也便拥有了传统赋予的知识与文化资本和相应的权力；而外铄的权力则意指大学与社会的契约关系，即由于培养接班人和发展生产力的需要，大学从社会和国家获得的权力。这实际上是建立在认识论和政治论两种哲学基础之上的两种权力来源。无论是内发的权力还是外铄的权力，皆来源于人们的集体意志，并通过政府立法赋权、行政授权及大学建章立制等其他确权行为来确立大学在学术、教育和行政方面的合法性权力。

大学组织权力来源与这一权力的获得密切关联，但并不是一回事。也就是说，有了明确的组织权力的来源并不意味着大学就自然而然地获得了相关权力，这些权力的真正获得需要经历一定的赋权、授权及其他确权的合法化过程。而这又与大学的举办体制是相关联的。在不同的国家，大学的举办体制并不一致，这便决定了论及大学组织权力必须与具体的国家相联系。在我国高等教育系统中，作为主体的公办大学由政府举办（如中央政府或省级政府），大学的办学权力主要来源于政府的法律赋权和行政授权。实际上，这两方面权力来源在我国又具有高度的一致性，并相辅相成。所谓法律赋权，通常是指以法律法规的形式明确权力主体的权力范围和廓清其权力边界。而行政授权则指权力的获取主要通过中央和地方政府出台政策文件来明确权力主体的权力范围和廓清其权力边界。这里还有必要对我国法律赋权与行政授权的关系作进一步的分析，这两种权力在相当意义上具有目标与价值取向上的同一性，即政府往往是通过法律手段赋权于大学来体现其意志和实现其目的。而政府给大学的行政授权也常常以法律为依据，至少不得与法律相冲突。实际上，在许多时候行政授权是法律赋权的延伸或可操作化。当然，也有一些行政授权是法律赋权的必要补充，旨在使大学办学权力更具有针对性、时效性及实际效力。至于两种权力的效力大小，同样取决于一个国家的政体。从一般意义而言，在一个法治程度高、法制健全的国家，法律赋权的效力就会比较高。因此，即使获得行政授权的大学办学权力，有的时候还会进一步寻求法律赋权。比如，依法办学已成为我国大学现代治理的一个重要方向和标志，寻求大学办学权力的法制化也成为高等教育界和大学的一种期待和追求，像近些年人们对尽快出台大学法（学校法）就有不小的呼声。

综上所述，无论是法律赋权还是行政授权，作为大学举办者的政府在大学办学的权力资源配置中起着主导作用，这也是大学办学的“国家基础性权力”的相关权力网络建设的关键。政府进行大学办学的权力资源配置的主要依据就包括政府对大学的价值与功能诉求以及满足这些价值与功能诉求的支持条件等因素。如作为新时代我国高等教育改革发展的一项重大战略，“双一流”建设是在中央政府的主导下强力推进的，特别是通过纵横向协同为导向的权力网络的建构或重构，进一步落实大学建设主体责任和办学自主权，其重要旨趣就在于激发大学内生动力，构建充满活力、富有效率、更加开放、动态竞争的体制机制，提升大学治理能力和治理水平，最终达成“双一流”建设目标。

值得特别提及的是，政府在配置大学办学的权力资源时，还有一个重要依据就是大学作为一种特殊的社会组织机构的性质和传统。因为从历史上来看，大学作为一个社会组织机构的存续时间要比任何一种机构（包括政府机构）长久得多，正如哈佛大学前校长洛韦尔所说：“大学的存在时间超过了任何形式的政府，任何传统、法律的变革和科学思想，因为它们满足了人们的永恒需要。在人类的种种创造中，没有任何东西比大学更经受得住漫长的吞没一切的时间历程的考验。”而漫长的 时间历程又让大学积淀了深厚的办学传统，其中也包括权力传统。这种大学办学的权力传统中的相当一部分几乎是与生俱来的，经历了时间考验，历久弥新，最终具有了超越时空的普遍意义而成为某种通则。如联合国教科文组织强调“学术自由和院校自治”是大学永恒不变的两条基本原则。布鲁贝克则认为学术自治是高等教育最悠久的传统之一。从这一意义上，这种大学权力传统更像是一种“天赋校权”，显然它具有内发的组织权力的典型特征。

由此可见，与大学办学有关的权力主要包括两个层面：一个层面是作为高等教育举办者的政府（包括中央政府和地方政府）拥有的权力，这种权力属于“国家基础性权力”；另一个层面是作为“国家基础性权力”延伸和拓展的大学自身所拥有的权力，即大学办学自主权及其内部的权力网络。两个层面的权力涉及到大学办学的内外部权力关系，彼此纵横关联，构成了大学办学的“国家基础性权力”的权力网络和权力系统。实际上，这一权力网络和权力系统体现了高等教育宏观领域中行政权力与学术权力的关系，即政府与大学的权力关系。值得关注的是，通过法律赋权或行政授权的方式所获得的大学办学自主权，常常是“因时而赋（授）”，也就是法律的赋权与行政的授权往往受制于时代环境，这也使大学办学自主权具有了时代性；权力传统尽管是通过“遗传”的方式使大学获得的办学自主权，但往往也需赋予时代的内涵，而且在办学实践中，大学通过权力传统“遗传”获得的办学自主权常常也需要主动寻求获得法律赋权或行政授权的某种“形式认同”。也就是说，大学办学的这种权力传统需要通过政府的法律赋权或行政授权的形式得以确认，以至成为“国家基础性权力”网络和系统的一部分。以上大学办学自主权的现实样态也正是阿什比的“遗传环境论”的一种实际体现。

二、我国大学办学自主权的拥有、扩大与落实 

从我国的实际出发，下文从应然与实然相结合的角度对大学办学自主权的拥有、扩大与落实作进一步探讨。

（一）大学办学自主权的拥有 

它包括以下两种情形:一种情形是大学办学自主权拥有的应然状况，即要顺利实现大学办学目标，大学需要什么样的办学自主权。比如，大学培养的人才要更好地适应和满足社会经济发展的需要，就需要拥有更多的专业设置与调整的自主权。显然这是与大学办学自主权的扩大相联系的。这里还有一个值得探讨的问题，即存不存在一种普适性的大学办学自主权，或者说超越时空的大学办学自主权的理想模型呢？因为我们过去在论及大学办学自主权的时候经常会把我国的情况与国外的情况进行比较，而这种比较的立足点又往往是把国外的情况当作一种理想模型，以供学习借鉴。在笔者看来，并不存在一种大学办学自主权的理想模型，它是与具体国家的国情、政体、高等教育发展目标及现实水平等时空因素密切相关的。比如，在高等教育大众化时期，多样性成为高等教育发展的重要特征，也是高等教育发展的一个世界性趋势，但不同的国家高等教育发展的多样性的情形并不一致。在深受市场经济影响的国家，高等教育发展的多样性更多的是市场机制作用的结果，即面对市场的需求，大学自主选择适合自身的发展路径。而长期以来我国高等教育发展的多样性则主要是在政府的强力主导、规划安排下实现的，带有明显的自上而下的色彩。如果说在市场相对不够成熟且变化相对不快、技术水平还不足以精准地把握市场发展的动态与方向的时期，我国高等教育这种发展模式有其一定的合理性，那么，市场经济比较成熟，尤其是高等教育与市场的关系日益密切且比较成熟，大数据、物联网、区块链等现代技术手段高度发达并能精准预测预警市场发展趋势的今天，如何促使大学建立起面向市场自主办学的机制就显得日益重要。因此，在论及大学办学自主权的应然状态时不能脱离一定的时空因素，去简单照搬和移植国外的一些做法，而需结合具体的国情政体、高等教育的发展目标及现状等因素，作出理性的适当选择。

另一种情形是大学办学自主权拥有的实然状况，也就是大学办学自主权的现实样态，主要指依据政府的法律赋权和行政授权而获得的自主权状况。法律赋权的有关法律包括《高等教育法》《教育法》等法律，还有一些同样具有法律效力的国家和地方的法规条例等；行政授权则主要指的是由中央政府及相关部门和省级政府及相关部门发布的有关高等教育的政策文件。目前法律赋权与行政授权这两方面在现实中还存在不太协调甚至不太一致的情况，需作进一步的衔接和内洽。

（二）大学办学自主权的扩大 

这主要指的是大学办学自主权存量式的增加。所谓权力存量，既指业已存在的与大学办学有关的政府与大学的权力总和，同时又指大学已有的办学自主权。大学办学自主权的存量式增加指的是政府的权力转移到大学，也就是原本属于政府的权力，通过法律赋权或行政授权的方式下放给大学，我们通常也称之为权力下放或放权。与大学办学自主权存量式扩大相对应的是大学办学自主权存量式减少，这也是今天大学办学自主权的一种现实样态。大学办学自主权存量式减少意味着大学原所拥有的自主权从大学收缩而返回到政府。不论是大学办学自主权的扩大抑或是减少，都是基于大学办学需要或针对大学办学存在的问题而作出的某种调适。比如在大学办学自主权的扩大方面，从办学需要出发，尤其是着眼于增强大学主动适应经济社会发展对人才的多样化需求的能力，2012年教育部发布了《普通高等学校本科专业设置管理规定》，其中“一扩二减三加强”是该规定最显著的特点：“一扩”是扩大了高校本科专业设置自主权；“二减”是减少了专业的审批环节和审批数量；“三加强”即加强信息服务与公开、加强专家组织作用的发挥、加强新设专业的质量管理。该规定还强调高校设置和调整专业要主动适应经济社会发展需要，用好专业设置自主权，加强专业内涵建设，按照需求导向、条件保障、规模适度、持续建设的原则制订专业建设规划，提高人才培养质量。2017年教育部、中央编办、发展改革委等5部委又联合印发了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》（以下简称《意见》），在学科专业、编制、岗位、进人用人、职称评审、薪酬分配、经费使用等方面，进一步向地方和高校放权，让大学拥有更大办学自主权。如在完善高校学科专业设置机制上，《意见》明确提出对承担国家重大科研任务、符合学位授予标准的高校，新增硕士、博士学位授权可不再要求培养年限。《意见》还进一步支持和明确高校依法自主设置专业，包括：除国家控制布点的 专业外，高校自主设置《普通高等学校本科专业目录》内的专业，报教育部备案；自主设置高等职业教育（专科）专业，报省级教育行政部门备案。除医学、教育、公安和司法四类国家控制的高职（专科）专业外，原则上不再新增国控专业，高校可根据专业培养实际自行设置高等职业教育（专科）专业方向。在逐步建立招生就业与专业设置联动机制上，《意见》支持高校对接产业行业需求，经学科和产业行业专家充分论证后，按照专业管理规定设置经济社会发展急需的新专业。同时，开展专业设置抽查，对存在问题的专业，责令有关高校限期整改或暂停招生。2018年，在“双一流”建设背景下，教育部、财政部、国家发展改革委印发了《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》，提出适度扩大高校自主设置学科权限，完善学科新增与退出机制。这有助于大学学科建设主动适应国家社会经济发展需要及遵循学科自身发展逻辑，同时也为对标世界一流大学和一流学科提供了可能，从而更好地体现“双一流”建设的“中国特色、世界一流”的思想原则。此外，从专业设置自主权的扩大，到学科设置自主权的扩大，也反映了大学办学自主权扩大作为一个历史范畴的动态发展性。

至于大学办学自主权减少方面，则主要是针对大学办学自主权行使过程中存在的问题而言的。一种情况是由于大学已有的办学自主权并没有得到恰当的行使，甚至出现权力滥用的现象。这便是人们通常所说的权力“一放就乱，一乱就收”。另一种情况是对下放给大学的自主权，学校接不住或不敢接以至政府不得不收回的状况。还有一种情况是随着形势的变化，有些办学自主权尚未真正下放，或从未行使就已被实际收回。必须指出的是，大学办学自主权的扩大是现代高等教育发展的一个世界性趋势，特别是针对中国大学办学自主权缺失以至学校办学活力不足、面向社会自我发展能力较弱的现实状况，当前更需要关注的是在进一步扩大大学办学自主权的同时如何帮助大学不断完善内部治理结构，使下放或扩大的大学办学自主权能够得到恰当、有效的行使，而不是简单化的“一收了之”，因为这种简单化的“一收了之”不仅不能使这些回收权力运行的情况得到切实改善，反而会影响到这些权力的有效行使，并极有可能进一步加剧高等教育领域行政化倾向，与当时下放这些大学办学自主权的初衷背道而驰。从某种意义上来说，这种“一收了之”也是懒政的一种表现。如果把扩大大学办学自主权看作是一种“试错”改革，那么建立起一种容错纠错机制是非常重要的，而完善大学内部治理机制便是一种重要的容错纠错机制。

值得特别提及的是，大学办学自主权的扩大还包括一种增量式的扩大，即随着社会经济的发展变化，大学组织也在进行相应的变革，政府与大学的关系也在发生变化和调整。在这一变化和调整的过程中，与大学办学相关的权力总量可能会相应的增加，即在已有存量基础上的增加，而在这一过程中大学对办学自主权会有存量权力之外的新需求或新诉求，政府在确权后通过法律赋权或行政授权的方式来回应这一新需求、新诉求，使大学获得新的办学自主权。显然，这种大学办学自主权的扩大当属于增量式的扩大。大学办学自主权的这种增量式扩大具有明显的建构性，而在这一建构过程中办学需求是第一位的，特别是要根据办学需求，基于现代大学与政府关系变化发展的新趋势、新特征，紧密结合中国国情，建构和完善新时代具有中国特色的现代大学治理体系。这也是扎根中国大地办中国特色社会主义大学的重要体现。

（三）大学办学自主权的落实 

对于这一问题可从以下方面来理解：一是大学办学自主权的法律赋权或行政授权的实际获得方面。在实践中，或多或少会出现大学办学自主权的法律赋权或行政授权与大学实际获得的办学自主权不一致的情况，这里可能会有两种情形:一种情形是因为尽管大学办学自主权有法律上的权力赋予，但由于行政阻隔等因素的影响并没有使大学真正拥有这些办学自主权，也就是说规则性的拥有与实际性的拥有出现了不一致的情况。另一种情形是上一级的行政授权被下一级行政截留，使这些原应属于大学的办学自主权并没有让大学真正获得。大学办学自主权这两种落实不到位的情形实际上也是权力下放不到位。大学办学自主权的下放是否到位，则涉及到“放管服”改革是否到位的问题，尤其是涉及到权力赋予或授予是否适当的因素。作为高等教育治理现代化的一个重要举措，近年来从中央到地方都在推动大学权力下放的负面清单改革，这事关权力赋予或授予是否适当。在这一改革过程中，由于涉及扩大和落实大学办学自主权的法律法规和政策文件为数不少，且受“因时而赋（授）”因素影响，要对这些法律法规和政策文件进行全面系统的梳理和清理、适当列出政府的这份改革“清单”并不是一件轻松的事情。而且，这份改革“清单”在相当意义上具有某种“革命”的性质，往往需要“革”政府自己的“命”。如何促使政府“自我革命”则应是这项改革能否成功的关键，这对政府的胸怀、勇气和智慧都是一个重大考验。

二是获得的大学办学自主权的运行方面。大学通过政府的法律赋权或行政授权获得办学自主权，可能有的运行良好，有的运行却不一定顺利。也就是说大学拥有了办学自主权，并不意味着这些办学自主权在大学就一定能很好地运行，大学也自然而然地获得了发展。这除了有办学自主权的法律赋权与行政授权是否适当等因素外，还在于获得办学自主权的大学能否恰当行使这些权力。实际上，大学办学自主权不能恰当行使的情况仍比较普遍，甚至存在一些极端情况，比如权力被滥用、被徇私和有权不敢用。因此，从20世纪80年代开始重视和强调扩大、落实大学办学自主权以来，政府层面也着力从内部治理结构、运行机制、法律制度、评估体制等多方面促使大学恰当行使办学自主权，并力图使大学的自主、尽责、善治高度统一起来。如1985 年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出“扩大高等学校的办学自主权，加强高等学校同生产、 科研和社会其他各方面的联系，使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力”“在简政放权的同时，必须加强教育立法工作”“国家及其教育管理部门要加强对高等教育的宏观指导和管理。教育管理部门还要组织教育界、知识界和用人部门定期对高等学校的办学水平进行评估，对成绩卓著的学校给予荣誉和物质上的重点支持，办得不好的学校要整顿以至停办”。1993年《中国教育改革和发展纲要》提出“逐步建立政府宏观管理、高校面向社会自主办学的体制。在政府与学校的关系上，要按照政事分开的原则，通过立法，明确高等学校的权利和义务，使高校真正成为面向社会自主办学的法人实体”“学校要善于行使自己的权力，承担应负的责任，建立起主动适应经济建设和社会发展需要的自我发展、自我约束的运行机制”。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》则提出“落实和扩大学校办学自主权。政府及其部门要树立服务意识，改进管理方式，完善监管机制，减少和规范对学校的行政审批事项，依法保障学校充分行使办学自主权和承担相应责任”。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出高等教育要“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构”。以上政策文件的一个重要旨趣就在于力图使政府的权力下放与大学办学自主权的行使之间形成良性互动关系，如果说大学办学自主权的落实的上一个方面主要涉及到政府权力适当下放的“自上而下”改革，那么这一个方面则更多的是在推动大学办学自主权恰当行使的“自下而上”改革，并使之与“自上而下”的改革良性互动，形成“上”“下”协同的高教综合改革机制。应当说，这种“上”“下”协同的综合改革机制是高教改革综合性的重要体现，也是高教改革的深化之途和治本之策，反映了当前高教改革“综合”“深化”“治本”三者之间的本质联系和高度一致的时代特征，即高教改革的“治本”，有赖于“深化”，而“深化”高教改革，又必须“综合”施策，正如《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》所要求的“深化改革的系统性、整体性、协同性”。

大学办学自主权的落实还有一个重要方面，就是对以上两方面的督促检查。如在2019年6-9月，为全面了解《高等教育法》贯彻实施情况，督促法律实施机关采取有效措施，进一步贯彻落实法律各项规定，推动高等教育改革创新，为建设高等教育强国提供良好的法治环境，由全国人大常委会组成执法检查组开展了对《高等教育法》执法检查，在对法律第11条规定的“高等学校依法自主办学，实行民主管理”和第32条至38条具体规定的7项办学自主权的执法检查中发现，既有地方政府“放不下”，也有高校“接不住”的现象，如政府部门对地方高校在岗位编制、进人用人、职称评审等方面管得过多过细，学校缺少自主权。同时也有一些高校因依法自主办学的能力不强和行政化的惯性思维，对学术权力与行政权力的界限认识比较模糊，教师代表大会和学术委员会功能没有得到很好发挥。该执法检查组在2019年10月21日向十三届全国人大常委会第十四次会议报告时提出建议：“落实办学自主权，释放改革发展活力。”“各级政府要简政放权、放管结合、优化服务，做到该放的真正放下去，该管的真正管起来。进一步转变政府职能和管理方式，依法界定政府及相关部门在教育治理中的职责权限，减少各类检查、评估、评价，减少对学校教育教学事务的干预，发挥学校办学主体作用，让学校安安心心地发展，让教师安安静静地上课。”“坚持依法办学、自主管理、民主监督、社会参与，提高高校章程建设质量，健全中国特色现代大学制度。” 应当说，这些建议还是有相当的针对性，对于大学办学自主权的落实势必会起到积极作用。这是《高等教育法》颁布20年来的首次执法检查，当前亟需建立起从政府到大学依法办学的督促检查的长效机制，这也是现代大学治理的重要制度建设。

作者：卢晓中

作者简介：卢晓中(1962-),男，江西余干人，教育学博士，华南师范大学粤港澳大湾区教育发展高等研究院院长，教授，中国高等教育学会学术委员，主要从事现代高等教育发展理论研究；广州。

（原文载于《大学教育科学》2020年第4期 P41-47）

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